Luis Fueyo Mac Donald
Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas
Resumen
La adecuada gestión del agua requiere necesariamente de la conservación de los ecosistemas en los que se cumple el ciclo hidrológico. El papel que en ello juegan los ecosistemas costeros y marinos en un país como México, con la dimensión de sus zonas marinas, es fundamental. El marco jurídico y normativo actual y las múltiples dependencias involucradas en su aplicación no han permitido superar un enfoque sectorial y desarticulado. En estas zonas son aplicables, al menos, 38 leyes federales y generales, un número importante de leyes estatales y ordenanzas municipales y muy diversas normas oficiales mexicanas e instrumentos internacionales. La cantidad de instrumentos legales y de dependencias con atribuciones en el manejo de los recursos marinos y costeros es muy amplia y no ha garantizado su manejo integral.
Uno de los instrumentos de mayor valor y efectividad para garantizar la conservación de los ecosistemas marinos y costeros son las Áreas Naturales Protegidas, en ellas se protege una extraordinaria diversidad biológica y se garantiza la continuidad de los procesos ecológicos, entre ellos el ciclo del agua.
Mantener sanos los ecosistemas marinos y costeros implica la participación complementaria de muy diversas competencias de los tres órdenes de gobierno, de las organizaciones de la sociedad civil, la iniciativa privada, la academia y de las comunidades litorales. Es fundamental incrementar los esfuerzos para consolidar los instrumentos de coordinación, superar los retos legales y avanzar en la integralidad del régimen de competencias para la gestión de los recursos marinos y costeros.
Introducción
La conservación de los ecosistemas marinos y costeros es fundamental para un adecuado manejo del agua.
México es un país privilegiado por la diversidad y riqueza de sus ecosistemas y recursos marinos y costeros. Su adecuado aprovechamiento y conservación son fundamentales para garantizar el mantenimiento de los servicios ambientales que prestan, entre ellos el del almacenamiento temporal del agua.
Contar con ecosistemas marinos y costeros sanos no es una tarea fácil debido a la gran cantidad de actores y actividades que convergen en esa zona y que se realizan desde muy diversas perspectivas. El marco jurídico y normativo de los recursos marinos y costeros es muy amplio y son múltiples las dependencias con atribuciones involucradas en la aplicación. Esta condición ha dificultado superar una visión sectorial y hace difícil incluso una atención transversal plenamente coordinada.
A pesar de la formulación de una política nacional de mares y costas y del fortalecimiento de los instrumentos para su administración, existe debilidad en la gestión de los recursos de estas zonas.
Las Áreas Naturales Protegidas (ANP) marinas y costeras constituyen un instrumento fundamental para la conservación de los recursos y el mantenimiento de los servicios ambientales. La posibilidad de desarrollar actividades coordinadas entre diferentes dependencias y órdenes de gobierno en un área marina o costera delimitada constituye una ventaja para la adecuada administración de estos recursos.
Sin embargo, en general la amplitud del marco jurídico, de instrumentos específicos aplicables y del número de dependencias involucradas, generan un escenario sumamente complejo que no facilita su adecuado manejo.
Desarrollo
La adecuada administración del agua requiere garantizar la salud de los ecosistemas en los que se desarrolla el ciclo hidrológico. Las dimensiones de las zonas marinas en México lo convierten en un país marino, con una superficie de 231 813 km2 de Mar Territorial, 3 149 920 km2 de Zona Económica Exclusiva, 11 122 km de línea de costa (CONABIO, 2008) y un territorio insular con más de 2 500 elementos insulares (Comité Asesor Nacional sobre el Territorio Insular Mexicano, 2012). Estos espacios son el hábitat de una extraordinaria biodiversidad y sitios de fundamentales procesos ecológicos que permiten que los ecosistemas marinos y costeros brinden inumerables servicios ambientales. La zona costera mexicana es el espacio geográfico de interacción del medio acuático, el terrestre y la atmósfera, constituido por la porción continental definida por 263 municipios costeros, 150 con frente de playa y 113 interiores adyacentes a estos con influencia costera alta y media, una porción marina definida a partir de la plataforma continental delimitada por la isóbata de los -200 m y por la porción insular representada por las islas oceánicas y costeras (CONABIO, 2008).
El marco jurídico y normativo aplicable a los recursos marinos y costeros es muy amplio. La base de la legislación aplicada es la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, principalmente los artículos 4, 25, 27, 42, 48 y 115.
El artículo 4 señala el derecho a un medio ambiente adecuado para el desarrollo y bienestar; el artículo 25 refiere que el Estado debe garantizar que el desarrollo nacional sea integral y sustentable; el artículo 27 define la propiedad del territorio nacional, soberanía y jurisdicción sobre los mares propiedad de la Nación; el artículo 42 señala que las islas, cayos y arrecifes forman parte del territorio nacional, al igual que la plataforma continental y los zócalos de dichos elementos insulares; el artículo 48, establece que islas, cayos y arrecifes dependerán directamente del gobierno de la federación; y el artículo 115 señala las atribuciones de los municipios para regular o inducir el uso de suelo a través del ordenamiento territorial municipal, planes o programas de desarrollo urbano y ordenamientos ecológicos locales.
Derivadas de la Constitución, en las zonas marinas y costeras se aplican 38 leyes federales y generales (Comisión Intersecretarial para el Manejo Sustentable de Mares y Costas, 2012).
Sin pretender abarcar todas las leyes ni mucho menos señalar todas las referencias que se relacionan con la administración de la zona costera, el siguiente cuadro señala algunas de las leyes de mayor relevancia y sus referencias específicas con los recursos marinos y costeros:
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Cuadro 1. Algunas leyes generales o federales con incidencia en la zona marina y costera. |
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Ley General o Federal |
Atribuciones |
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Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente |
Establece las bases para el aprovechamiento sustentable, la preservación y la restauración del suelo, agua y los demás recursos naturales; la prevención y control de la contaminación y la regulación del aprovechamiento sustentable, protección y preservación de los recursos forestales, suelo, agua, biodiversidad, flora y fauna. |
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Ley General de Bienes Nacionales |
Clasifica los bienes de dominio público y establece un régimen general para el otorgamiento de derechos. Las playas, la zona federal marítimo terrestre y los terrenos ganados al mar, o cualquier otro depósito que se forme con aguas marinas, son bienes del dominio público de la Federación, inalienables e imprescriptibles. |
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Ley General de Vida Silvestre |
Establece la concurrencia de los gobiernos federal, estatales y municipales relativa a la conservación y aprovechamiento sustentable de la vida silvestre y su hábitat. Tiene como objeto la conservación y el aprovechamiento sustentable de la vida silvestre a través del pleno involucramiento de los dueños y poseedores de la tierra. |
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Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables |
Tiene por objeto regular, fomentar y administrar el aprovechamiento de los recursos pesqueros y acuícolas en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción.Regula el aprovechamiento sustentable de las especies cuyo medio de vida total sea el agua y que no sean especies y poblaciones en riesgo. |
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Ley General de Turismo |
Establecer las bases para la política, planeación y programación en todo el territorio nacional de la actividad turística.Determinar los mecanismos para la conservación, mejoramiento, protección, promoción, y aprovechamiento de los recursos y atractivos turísticos nacionales, preservando el patrimonio natural, cultural, y el equilibrio ecológico con base en los criterios determinados por las leyes en la materia |
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Ley General de Asentamientos Humanos |
Ley marco en materia de ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio nacional, establece concurrencias entre los órdenes de gobierno y fija normas básicas para planear y regular el ordenamiento territorial y la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población. |
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Ley de Puertos |
Regula los puertos, terminales marinas e instalaciones portuarias, su construcción, uso, aprovechamiento, operación y administración. |
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Ley Federal del Mar |
Establece las regulaciones relativas a las zonas marinas mexicanas: mar territorial, aguas marinas interiores, zona contigua, zona económica exclusiva, plataforma continental, plataformas insulares, y cualquier otra permitida por el derecho internacional. |
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Ley de Navegación y Comercio Marítimos |
Regula las vías generales de comunicación por agua, la navegación y los servicios que en ella se prestan. Quedan excluidas las embarcaciones y artefactos navales de uso militar pertenecientes a SEMAR. |
El cuadro 1 refiere solamente una pequeña muestra de las leyes generales o federales que tienen incidencia en la zona marina y costera. A ese escenario hay que sumar las dependencias que están obligadas a ejercer su cumplimiento, en función de las atribuciones señaladas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y los reglamentos interiores de cada dependencia federal.
Además, existen un importante número de leyes estatales y ordenanzas municipales así como muy diversas normas oficiales mexicanas e instrumentos internacionales.
Entre las normas oficiales mexicanas destacan las que regulan el aprovechamiento de los recursos naturales (listado de especies en riesgo, colecta científica o restauración de humedales, entre otras); descargas de agua; de pesca (básicamente por recurso), etc. en todo caso, bajo el escenario actual parece necesario elaborar normas oficiales mexicanas en materia de conservación de la zona costera que obligan a una atención transversal de la problemática.
En cuanto a los instrumentos internacionales, mencionaremos solamente tres de ellos, de los que México es signatario y que influyen en la administración de los recursos marinos y costeros:
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Cuadro 2. Instrumentos internacionales relacionados a mares y costas en que México es signatario. |
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Instrumentos internacionales |
Descripción |
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Convención de las Naciones Unidas sobre derecho del Mar (UNCLOS) |
Instrumento global paraguas que gobierna todo el espectro de usos del océano.Promueve el uso pacífico de los mares y océanos, el uso equitativo y eficiente de los recursos, la conservación de los recursos marinos vivos y la protección y conservación del ambiente marino. |
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Convenio sobre Diversidad Biológica (CBD) |
Promueve la conservación de la diversidad biológica |
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Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES) |
Señala que toda importación, exportación, reexportación o introducción procedente del mar de especies amparadas por CITES debe autorizarse mediante un sistema de concesión de licencias.Existen una serie de especies marinas listadas en sus apéndices. |
Todo ello, aunado a las numerosas dependencias con atribuciones sobre el uso y administración de la zona costera -al menos 15 secretarías de estado y 58 áreas del gobierno federal- no han permitido superar un enfoque sectorial y desarticulado.
Entre las limitaciones del marco jurídico normativo que se aplica a los recursos marinos y costeros encontramos inconsistencias y falta de congruencia entre algunos ordenamientos, vacíos jurídicos, sobrerregulación, desarticulación de competencias y un bajo nivel de control y vigilancia.
Algunos de los ejemplos sobre las limitaciones legales-administrativas señaladas son: en las zonas de acantilados no delimita la zona federal marítimo terrestre, por lo que se podrían perder como parte del patrimonio federal; no existe una definición legal de zona costera; falta definir con claridad conceptos como integridad funcional del ecosistema, capacidad de carga y valor ambiental, entre otros, todos aplicables en los procesos de evaluación de impacto ambiental; faltan criterios ambientales para otorgar concesiones en la zona federal marítimo terrestre y limitar su aprovechamiento; no existe definición legal de lo que es un cayo; existe desarticulación en las políticas de pesca comercial y las de conservación de los recursos marinos; falta coordinación para una vigilancia integral de la zona costera; falta articulación entre el otorgamiento de concesiones para construcción y uso de embarcaderos y para el uso de la zona federal marítimo terrestre.
El gobierno federal ha establecido una Comisión Intersecretarial de Mares y Costas (CIMARES) para coordinar las acciones de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal relativas a la formulación e instrumentación de las políticas nacionales para la planeación, ordenación y desarrollo sustentable de los mares y las costas del territorio nacional. La CIMARES está integrada por 10 secretarías de estado y constituye la plataforma del gobierno federal sobre la que se busca superar la desarticulación y avanzar en la atención coordinada.
El gobierno federal también cuenta con una serie de instrumentos para la adecuada administración de los recursos marinos y costeros, entre ellos, la planeación ambiental, el ordenamiento ecológico del territorio, el ordenamiento pesquero y acuícola, instrumentos económicos y financieros, regulación sanitaria, identificación de sitios prioritarios e instrumentos normativos como evaluación de impacto ambiental, autorizaciones, permisos y concesiones.
Uno de los instrumentos más eficientes para la administración de los recursos marinos y costeros es el establecimiento y administración de ANP, pues garantiza la administración de un espacio territorial e impone modalidades al uso de los recursos naturales. Actualmente existen 63 áreas protegidas costeras y marinas de las 174 ANP federales existentes en México.
Las categorías de las ANP marinas y costeras son reservas de la biosfera, áreas de protección de flora y fauna, parques nacionales y santuarios, y en ellas se regula el aprovechamiento y protección de los recursos marinos y costeros y se establece un estrecho trabajo con las comunidades que viven dentro o alrededor de las ANP. Este instrumento ha permitido una más adecuada de la administración de los recursos y garantizar la conservación del capital natural y el mantenimiento de los servicios ambientales, entre ellos el almacenamiento del agua y el cumplimiento del ciclo hidrológico.
Otros instrumentos que permiten orientar adecuadamente la política de conservación de ecosistemas es el estudio de vacíos y omisiones de la biodiversidad marina y en conservación de la biodiversidad acuática epicontinental, ríos, cuerpos de agua y humedales.
El territorio insular mexicano constituye un elemento fundamental de los mares y la costa, con sus más de 2 500 elementos insulares entre islas, cayos y arrecifes que en conjunto ocupan una superficie de poco más de 5 000 km2 representan un recurso estratégico para la Nación.
En el régimen de competencias para el aprovechamiento de todos estos recursos marinos y costeros existen problemas de compatibilidad entre las diferentes regulaciones, de vacíos legales e incluso de contradicciones en el momento de su administración.
Es necesario realizar esfuerzos que permitan definir si una serie de modificaciones a las leyes vigentes y en general al marco legal que regula el aprovechamiento de los recursos marinos y costeros permitirá un manejo integral de los mismos o si se requiere de medidas más profundas.
En todo caso siempre será obligado establecer políticas públicas que impulsen la integralidad en el manejo de la zona costera. Para ellos es fundamental el fortalecimiento de CIMARES o del instrumento idóneo que permita un mayor acercamiento y trabajo coordinado entre las diversas dependencias del gobierno federal con atribuciones sobre los recursos marinos y costeros así como el establecimiento de una estrategia que permita la coordinación con gobiernos estatales y locales en este tema.
Tesis
En las competencias sobre los recursos marinos y costeros existe una atención sectorizada y de muy limitada coordinación interinstitucional.
El gran número de leyes que inciden en los mares y costas y el número de instrumentos que aplican muy diversas dependencias del gobierno federal hacen muy difícil una adecuada coordinación para atender la zona costera, mucho menos la posibilidad de un manejo integral.
El marco legal que regula el aprovechamiento de los recursos marinos y costeros presenta una serie de retos por superar, entre ellos inconsistencias legales y falta de claridad en los conceptos, vacíos legales, contraposición de atribuciones y sobrerregulación.
Se requiere fortalecer la plataforma de coordinación de las dependencias con atribuciones en la administración de los recursos marinos y costeros, y generar mayor sinergia entre programas e instrumentos aplicados así como fortalecer las políticas públicas bajo un enfoque de atención integral.
Conclusiones
La cantidad de dependencias del gobierno federal con competencias sobre los recursos marinos y costeros implica una gran complejidad para garantizar una plena coordinación. Especialmente complejo implica que estas dependencias apliquen los instrumentos que les dan sus respectivas atribuciones bajo el principio de integralidad y que pudieran permitir avanzar hacia un manejo integral de la zona costera.
Se requiere fortalecer la coordinación entre las dependencias con atribuciones en mares y costas y generar mayor sinergia de programas e instrumentos que son aplicados.
Es necesario contar a mediano plazo con instrumentos legales que permitan el manejo de los recursos marinos y costeros de una manera integral. Para ello es necesario la revisión de los instrumentos existentes para eliminar contradicciones y eliminar vacíos y hacerlos complementarios.
Es indispensable el fortalecimiento de la plataforma federal que coordina la política nacional de mares y costas y contar con una estrategia nacional para fomentar el desarrollo integral de mares y costas.
Eventualmente se tendría que valorar la pertinencia de una legislación integral en un menor número de leyes e instrumentos. Esta tarea requiere de revisar los instrumentos legales y administrativos y de la construcción de políticas públicas que incluyan la interacción de la multiplicidad de actividades que se desarrollan en la zona costero marina y la conservación y manejo de sus ecosistemas.
Establecer una estrategia que permita coordinación efectiva de los tres órdenes de gobierno para el manejo y protección de la zona costera.
Superar retos legales y de gestión que contribuyan al fortalecimiento de la gestión integral de los recursos marinos y costeros.
Referencias
- Comisión Intersecretarial para el Manejo Sustentable de Mares y Costas. 2012. Política Nacional de Mares y Costas de México, Gestión Integral de las Regiones más dinámicas del Territorio Nacional. SEMARNAT. México. 101p.
- Comité Asesor Nacional sobre el Territorio Insular Mexicano. 2012. Estrategia Nacional para la Conservación y el Desarrollo Sustentable del Territorio Insular Mexicano. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Instituto Nacional de Ecología, Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas, Secretaría de Gobernación, Secretaría de Marina-Armada de México y Grupo de Ecología y Conservación de Islas, A.C. México, D.F. y Ensenada, B.C. 125p.
- CONABIO. 2008. Capital Natural de México, vol. I: Conocimiento actual de la biodiversidad. Comisión Nacional para el Conocimiento de Uso de la Biodiversidad, México. 620p.
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- Moreno-Casasola P., E. Peresbarbosa R. y A. C. Travieso-Bello, 2006. Estrategias para el Manejo Costero Integral: El Enfoque Municipal. Instituto de Ecología, A.C. y Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas. Xapala, Ver. México. 1266p.
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