Resumen

La actual Ley de Aguas Nacionales y la falta de su reglamentación, evidencian la presencia de “lagunas” o conceptos jurídicos poco claros o poco precisos que complican en la practica la comprensión de los ciudadanos y/o los usuarios sobre aspectos fundamentales como: la definición del derecho a el uso y aprovechamiento de las aguas en México, la transmisión de los derechos entre usuarios y entre usos, la participación de los Consejos de Cuenca en la organización operativa de la gestión del agua en las Cuenca Hidrológicas, la organización de los usuarios en los sistemas de uso común, la distribución de las aguas entre los distintos sistemas de riego dentro de las Cuencas Hidrológicas y la certeza en la aplicación de la Ley.

En este contexto existen reiteradas opiniones de la necesidad de replantear una “reforma integral del marco jurídico del agua en México”, opinión que se comparte en el Consejo Nacional Agropecuario.

En este sentido, el grupo de trabajo de la Vicepresidencia de Asuntos Hidráulicos del Consejo Nacional Agropecuario, integrada fundamentalmente por usuarios agrícolas y pecuarios de aguas nacionales, propone una serie de tesis básicas sobre los conceptos o temas que, en su opinión, debieran analizarse ante la posibilidad de emprender tal reforma integral. Tesis que comprenden fundamentalmente la necesidad de precisar el concepto del “derecho a el uso y aprovechamiento del agua”, plasmar con mayor detalle en la Ley los esquemas para la transmisión de este derecho, fortalecer la participación de los Consejos de Cuenca en la organización de la gestión del agua en Cuenca y Acuíferos, la organización interna de los usuarios particularmente en los sistemas de riego de uso común, los procesos para la asignación y renovación de concesiones y/o asignaciones en las cuencas con desbalance hidrológico y acuíferos sobreexplotados y la redefinición de las multas por incumplimiento de la Ley.

Introducción

El accidentado proceso de aprobación y promulgación de la reforma a la Ley de Aguas Nacionales en 2004 y su falta de reglamentación, resultan en múltiples lagunas en la aplicación de la Ley, lo que ha repercutido en un sinnúmero de iniciativas que pretendiendo solventar estas lagunas se encuentran estancadas en comisiones del Congreso de la Unión en ambas cámaras. A su vez, esta problemática repercute directamente en la falta de instrumentos que permitan consolidar la necesaria gestión integral y sustentable en el aprovechamiento de este cada vez más escaso y vital recurso, generando poca efectividad en los propósitos de restablecer la sustentabilidad en los aprovechamientos de múltiples Cuencas y Acuíferos.

En este sentido, el Consejo Nacional Agropecuario coincide con el planteamiento, cada vez más frecuente, de legisladores y de connotados miembros del Consejo Consultivo del Agua, de la necesidad de impulsar una reforma integral del marco jurídico del agua.

Considerando que en la membrecía del Consejo Nacional Agropecuario concurre la mayoría de la representación del sector primario usuario de las aguas nacionales, se ha interactuado sistemáticamente con las comisiones del Congreso de la Unión responsables del tema y se ha integrado al interior del propio Consejo un grupo de trabajo que coordinado por la Vicepresidencia de Asuntos Hidráulicos de este, desde la visión de los usuarios, pretende aportar una serie de tesis sobre temas que se consideran fundamentales para una eficaz gestión integral y sustentable del recurso agua.
La evidente problemática generada por la creciente demanda de agua, ante un recurso limitado y con ya graves problemas de desequilibrio hidrológica en las grandes Cuencas del Centro y Norte del país y la creciente sobreexplotación en múltiples acuíferos, exige de consolidar los elementos jurídicos que permitan: restablecer la sustentabilidad en estas Cuencas y/o Acuíferos, sentando las bases para una atención ordenada de esta creciente demanda, generar un marco de convivencia pacífica entre los usuarios y entre los distintos usos y proscribir el riesgo de los, hoy, cada día más frecuentes y álgidos conflictos por el agua.

Desarrollo del tema y planteamiento de la tesis

Dada la amplitud del tema, se propone solo un resumen ejecutivo de los principales conceptos que hoy se estiman convenientes retomar ante una posible reforma integral del marco jurídico del agua, definiendo brevemente la problemática, y de igual manera, se plantean simultáneamente las tesis fundamentales ante la problemática descrita.

1. Restablecer la sustentabilidad en Cuencas y Acuíferos

Sin lugar a duda, uno de los grandes retos que hoy enfrenta la gestión del agua en México, es la atención de los desbalances hidráulicos existentes en las Cuencas Hidrológicas del Centro y Norte del país y los crecientes problemas de sobreexplotación de múltiples acuíferos a lo largo de todo el territorio.

Evidentemente, el primer paso para un aprovechamiento futuro sustentable del recurso, pasa por dotar a la autoridad y a los propios usuarios de sólidos instrumentos jurídicos que permitan una mayor eficacia en la indispensable correlación entre los volúmenes disponibles y el aprovechamiento de solo los volúmenes que de manera sustentable nos aporten las Cuencas o Acuíferos.

Es indispensable, que una vez finiquitados y actualizados los balances hidráulicos correspondientes, se depuren los Padrones de Usuarios y se actualice el Registro Público de Derechos de Agua, no pueden existir más volúmenes concesionados y/o asignados que los volúmenes disponibles en las Cuencas o Acuíferos. Hoy, si bien la ley prevea que no se puede concesionar o asignar más agua que la disponible, administrativamente la Comisión Nacional del Agua ha otorgado concesiones y asignaciones mas allá de la disponibilidad, generando desbalance hidrológico de las Cuencas y sobreexplotación de los Acuíferos, lo que demanda de ratificar con mayor precisión en el marco jurídico las limitaciones formales que, por un lado permitan el rescate de los volúmenes sobre-concesionados, y por otro, enmarcar con toda objetividad el actual concepto jurídico, ya existente en la Ley, de que, por ningún motivo se puede expedir un nuevo título de concesión o asignación o ampliar el existente si no existe disponibilidad de agua para tal efecto.

2. Clarificar en la Ley y sus Reglamentos el concepto del “derecho a el uso y aprovechamiento del agua”

Las aguas nacionales, son patrimonio de la Nación, y se concesiona o asigna su uso o aprovechamiento por los particulares, mas con frecuencia, y en particular en los sistemas de aprovechamiento común como los Distritos de Riego y aun mas en las Cuencas, no está claro el concepto de definición volumétrica del citado “derecho” en el contexto de su variabilidad en el tiempo en función de los volúmenes almacenados, lo que da lugar a discrecionalidad al asignar las dotaciones a los usuarios. Esta indefinición genera en el usuario derechoso la percepción de que su derecho no es un derecho tangible, y en consecuencia, no valora la importancia de su uso eficiente y sustentable.

A su vez, existe confusión entre el derecho de las Asociaciones de Usuarios titulares de las “Concesiones” a recibir el agua para proporcionar el servicio de riego a los usuarios, y el derecho del usuario a recibir el servicio de riego para su uso y aprovechamiento en satisfacer las necesidades de agua de sus explotaciones. Y si bien, la actual Ley establece que en la reglamentación interna de las Asociaciones de Usuarios se deberá “garantizar proteger el derecho individual de sus miembros”, con frecuencia dicha reglamentación no resulta lo suficiente clara y genera confusión, discrecionalidad y arbitrariedad en la administración de los volúmenes asignados en común, por lo que, dada la trascendencia del tema, se hace necesario clarificar con toda precisión y objetividad este derecho en la Ley, existiendo opiniones que proponen incluso la necesidad de, como parte del proceso de reforma integral del marco jurídico del agua, emprender una reforma constitucional en tal sentido.

De igual manera, esta percepción imprecisa del usuario sobre su derecho, repercute en la falta de elementos que permitan una comprensión más clara del concepto de transmisión del derecho, elemento fundamental en el ordenamiento futuro de los aprovechamientos.
Muchos de los más álgidos conflictos presentes y potenciales en nuestro país, surgen ante el desordenado incremente en el uso y aprovechamiento de las aguas para “uso público, urbano e industrial” sin disponer del derecho formal respaldado en un titulo de asignación, que en las Cuencas o Acuíferos sin disponibilidad, necesariamente requieren provenir de la transmisión de derechos de uso agrícola o pecuario.

3. Fortalecer la operatividad de los “Consejos de Cuenca”

Los Consejos de Cuenca se consideran instituciones fundamentales para la necesaria gestión integral del agua, mas si bien la actual Ley establece que “no están subordinados a “la Comisión” o a los Organismos de Cuenca”, en las “Reglas Generales de Integración, Organización y funcionamiento” de los Consejos, generados por la propia “Comisión”, se pierde este fundamental concepto de independencia. En tal sentido es básico que en la Ley se precisen con mayor claridad y amplitud las facultades necesarias en los Consejos para intervenir en la citada gestión del agua, más allá de las acotadas facultades de órgano de concertación, coordinación y colaboración, que les permitan participar más objetivamente en la gestión integrada de los recursos hídricos, el desarrollo de la infraestructura y en el uso eficiente y sustentable del agua.

Actualmente los Consejos de Cuenca no están operando con la puntualidad que se requiere, posiblemente por estar tutelados por la supuestamente inexistente rectoría de la autoridad, ejemplos estructurales como la organización integral de las Cuencas en España podrían permitir una más intensa participación de los distintos actores en la gestión del recurso.

4. Transparentar los procesos para la transmisión de derechos

La grave sobreexplotación de múltiples acuíferos y el creciente desbalance hidrológico de nuestras Cuencas, demanda de la necesidad de estructurar claramente los procesos de transmisión de derechos como herramienta indispensable para el justo reacomodo de los derechos a el uso y aprovechamiento de la cada vez más escasa agua disponible, ante el inevitable proceso de desarrollo económico y social de las comunidades que comparten las fuentes de abastecimiento, particularmente en los cada vez más frecuentes casos en que no hay disponibilidad adicional de agua.

En la actualidad, ante la falta de claridad, difusión y precisión del capítulo de Transmisión de Derechos de la actual Ley, y la supeditación de este proceso a una reglamentación aun inexistente o no clara, está dando paso a, cada día, más frecuentes e intensos conflictos. En tal sentido es apremiante transparentar objetivamente los procesos de transmisión de derechos en el marco de la propia Ley sin supeditarlos a una reglamentación hoy inexistente o imprecisa.

5. Organización de los usuarios

La dualidad existente entre la reglamentación de las personas morales que operan sistemas de riego en común, que con frecuencia obtiene su personalidad legal en el Código Civil, y la necesaria reglamentación de la administración operación y conservación de dichos sistemas al amparo de la Ley de Aguas Nacionales, demanda de una actualización integral de la forma de organización de los sistemas de uso común, que realmente garantice los derechos individuales de los usuarios, la rectoría directa de la autoridad del agua en materia de administración de dichos derechos y una equitativa y sana convivencia en estos aprovechamientos comunes.

Se plantea la posible necesidad de un cambio radical en la personalidad jurídica de estos organismos, reconstituyéndolos y dotándolos de personalidad jurídica al amparo de la propia Ley de Aguas Nacionales.

6. Organización institucional

La experiencia de los últimos años, en que el área responsable de la administración de las aguas para uso agropecuario ha estado sectorizada en la SEMARNAT, ha mostrado amargas experiencias de desvinculación en los procesos de planeación y operación de los programas de producción de los Distritos de Desarrollo Agropecuario.

Si consideramos que más del 75% de las aguas concesionadas y/o asignadas en el país corresponden a uso agropecuario y que más del 50% de la producción nacional de materias primas para la producción de alimentos se generan en las aéreas de riego, se hace indispensable que nuevamente el área encargada de la administración del agua, particularmente en los Distritos y Unidades de Riego, se sectorice dentro de la Secretaria responsable del fomento y desarrollo de la producción de alimentos (SAGARPA).

A su vez, la solución de esta desvinculación pudiera atenderse mediante la generación de un Ministerio del Agua o Secretaria del Agua, que a un nivel homologo permita mecanismos de coordinación más eficaces, esto demandaría reformas en la Ley Orgánica de la Administración Pública como parte de la reforma integral del marco jurídico del agua.

7. El orden en la administración del agua producto del cumplimiento en la aplicación de la Ley.

La administración de las aguas nacionales, ante un escenario de escasez, necesariamente tendrá que estar soportado en el orden jurídico, por lo que no solo basta el disponer de un marco jurídico apropiado sino en un estricto apego a su cumplimiento, si bien la actual Ley de Aguas Nacionales requiere de una reforma integral, en gran medida la falta de reglamentación y observancia de la misma ha ocasionado los grandes desequilibrios que hoy existen en las Cuencas y Acuíferos, por lo cual se plantea la necesidad de que esta reforma contemple los elementos coercitivos que obliguen a su cumplimiento tanto a autoridades como a usuarios, considerando que las multas desproporcionadas que hoy existen se transforman en elementos que obstaculizan su aplicación.

Paralelamente, ante el cada día creciente conflicto por el agua y la falta de jurisprudencia en la materia, se propone explorar la posibilidad de la creación de una procuraduría específica del agua.

CONCLUSION

El reto de enfrentar una creciente demanda de agua en un país con marcadas limitaciones del recurso, exige de disponer de un marco jurídico solido, objetivo e integro para ordenar el aprovechamiento actual y futuro de este vital elemento, y si para ello es menester contemplar reformas de fondo en nuestro marco jurídico, es evidente la necesidad de emprender este proceso a la mayor brevedad.